如何禁设主观性未量化评审因素

【实务探讨】

如何禁设主观性未量化评审因素

◆ 蒋守华

2021年颁布施行的《政府采购需求管理办法》（以下简称《需求管理办法》），明确了哪些指标可以设为评审因素，哪些指标不能设为评审因素——需求客观但不可量化的指标只能作为实质性要求，不能设定为评审因素。然而，在实际工作中，将不能量化的主观评价指标设为评审因素的现象仍非常普遍，究其原因，倾向性采购是主因，有意而为之是手段，操纵结果是目的。因此，禁止设定主观性未量化评审因素，是防止倾向性采购的关键。

成因及常见做法

近年来，为优化政府采购营商环境，增强政府采购信息透明度，各地积极落实政府采购意向公开制度。意向提前公开，可使供应商提前获取政府采购信息，为参与政府采购活动提前做好准备工作，提高政府采购效率。但是一些别有用心者提前了解到适合自己的政府采购项目后，会通过各种手段与采购人（项目负责人）取得非正常联系，目的是使自己能够成为该项目的意向供应商。得到默认后，便会诱导采购人或代理机构在编制采购文件时设定有利于自己的倾向性条款和评审因素。因只有综合评分法才能通过评审打分操控结果，所以采购方式一般会选择公开招标或竞争性磋商。

在采购文件中设定倾向性条款是保证意向供应商中标（成交）的前提，因此，一般会将意向供应商具有的某些强项，或其提供产品或服务所具备的独有特点，设定到技术、服务和商务要求中。如：将意向供应商所具备的各类证书、能够提供本地化服务、能够便捷提供样品、能够快速供货、已提前获取了厂家授权、产品具有非主流技术参数、具有特定专利技术等，全部系统地编制到采购文件的技术、服务和商务要求中。若单看每一项条款似乎都合情合理，但综合分析和比较则会发现，能够全部或最大化满足采购文件要求的只有该供应商。

当然，由于政府采购建立了质疑和投诉维权机制，设定倾向性条款很可能被质疑或投诉，所以，单靠倾向性条款并不能保证意向供应商一定能中标（成交），还必须在评审办法上大做文章。

一是将评审办法中的价格分值设定为法律法规规定的最低限，如：货物项目仅占30分，服务项目仅占10分，工程项目也是能低则低。目的是不想让报价这一个客观因素成为主要竞争因素，而是想通过价格以外的其他评审因素（尤其是主观评价因素）操控结果。价格分值设定很低，意向供应商即使报价较高，因价格分值占比较低，其报价得分与最低报价者不会相差太大，相差不大的分值很容易通过其他评审因素（尤其是主观性评审因素）的打分平衡过来。因此，在评审办法中留取更多的分值空间用于设定倾向性和主观性评审因素，是倾向性采购的惯用做法。

二是在倾向性和主观性评审因素设定上下功夫。采购文件设定倾向性条款，其目的主要是为了在评审办法中将这些倾向性条款转变成倾向性评审因素，让意向供应商在评审时获得高分。但受制于质疑和投诉机制，单靠倾向性评审因素不一定能够达到最终目的，所以，设定主观性评审因素就会起到保底作用：一是会使评审专家打出印象高分。因评审时间紧迫，评审专家没有过多精力对各个投标（响应）文件仔细审阅，一旦发现某个供应商在符合性审查和客观分评审时占优势，便会产生光环效应，对后面的主观性评审因素会一带而过，直接打出印象高分。意向供应商往往是符合性审查和客观评审项的优势者，自然就成为印象高分的受益者。二是有利于评审现场暗箱操作。评审专家为了节省评审时间和省心省力评审，主观上很愿意接受一边倒性评审（即某个供应商的投标响应文件以压倒性优势胜出），一旦领会到采购人或代理机构通过暗示方式表达出的倾向性意图，并且发现评审办法存在主观性评审因素，便会心领神会，顺水推舟，直接通过主观性评审因素给意向供应商打出高分。

笔者分析，评审专家之所以敢这么做，是因为主观打分项均是些无法量化的评审指标，没有具体评判标准，不需要像客观和量化的评审指标那样，需要费时费力地一一核对才能做出客观公正的评审和打分。对于主观性评审因素，评审专家完全可凭自己主观好恶来评判和打分，且能够心安理得，因为即使有质疑或投诉，评审专家也会理由充分地做出“完全按照评审办法规定进行评审”的解释。所以，评审专家愿意对主观评审因素进行评审，既省心省力，又无风险。

通过案例分析主观性评审因素后果

主观性评审因素的表现通常有三种：一是未量化的评审因素；二是没有明确评判标准的评审因素；三是与采购需求无关的评审因素。

如某单位设备及安装采购项目，采用竞争性磋商方式，评审办法设定：报价部分（30分）、商务部分（包括业绩6分和人员配备4分）、设备质量和性能（20分）、供货方案（10分）、售后服务方案（12分）、应急方案（8分）、培训方案（10分）等评审指标。

其中，“设备质量和性能（20分）”评审指标要求：评审专家根据各供应商所投设备的质量和性能进行综合评审，包括设备综合质量、配置方案、性能指标，是否具有先进性、可靠性、可扩展性、兼容性、系统设备搭配合理性等，完全满足采购文件得20分，在此基础上根据以上量化因素进行评审，每出现一处瑕疵项减1分，最低得1分。缺项不得分。

笔者先对“设备质量和性能”这一指标进行分析。

根据《需求管理办法》第二十一条：“采用综合性评审方法的，评审因素应当按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定。采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求，不得作为评分项；参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标，评分项应当按照量化指标的等次，设置对应的不同分值。”设备采购属于采购需求客观、明确的采购项目，评审办法中的评分指标必须是能量化的指标，不能量化的指标只能作为实质性要求。因此，对供应商所投设备的质量和性能（包括综合质量、性能指标）的评价，应当根据设备技术参数来判断，不能由评审专家主观认定，即应当先在磋商文件中做出客观具体的定性要求（实质性要求）和设定出能量化的评审指标，然后再由评审专家进行评审、认定和打分。需求客观但不能量化的指标应规定为实质性要求（不允许有负偏离），由评审专家对供应商所投设备做出“是”和“否”的判断，完全响应的认定为“是”，不完全响应的认定为“否”，并作无效响应处理（不能以瑕疵为名进行减分）；能量化的指标，应根据量化指标的等次设置不同的分值，由评审专家根据供应商所投设备的技术参数测算出其对应的等次，打出对应的分值。只有通过定性评审和量化打分，才能得出孰优孰劣结论。

对于“设备质量和性能”包含的其他指标，“先进性”“可靠性”“合理性”指标，在没有明确评判标准（量化指标）前提下，属于主观性评审因素，不能设定为评审因素；“可扩展性”“兼容性”属于客观但不能量化的指标，只能作为实质性要求，不能作为加分项；“配置方案”与设备和安装的质量和功能无直接关系，属于与采购需求无关的评审因素。至于该评审指标提到的“根据以上量化因素进行评审”，所述“量化”只是对质量和性能包含的内容进行了列举，并非质量和性能的量化指标，属于偷换概念，有瞒天过海嫌疑。

综上分析，该评审指标因未对设备的技术要求规定出具体的量化标准，并且把不能量化的实质性要求当成评审因素，会导致评审专家评审时只能凭经验或主观印象进行评判和打分。此种情况下的评审打分，在没有倾向性时，会产生不同的评审专家对同一供应商的打分异常不一致现象；有倾向性时，则会一边倒地给倾向的供应商打出无客观依据的高分。总之，无论评审专家以何种心态打分，都会产生不客观、不公正现象，且无法追究其法律责任。

再对“供货方案、售后服务方案、应急方案、培训方案”等指标进行分析。

根据《需求管理办法》第六条：“本办法所称采购需求，是指采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。技术要求是指对采购标的的功能和质量要求，包括性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等。商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求，包括交付（实施）的时间（期限）和地点（范围），付款条件（进度和方式），包装和运输，售后服务，保险等”，以及《需求管理办法》第二十一条：“采用综合性评审方法的，评审因素应当按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定。”该项目采购标的为货物和安装，技术要求应当提出具体要求，并设定相关的评审因素；商务要求应当对供货和安装的时间、地点及售后服务等提出具体要求，并设定相关的评审因素；与技术和商务要求无关的其他内容不能设定为评审因素。

案例中的“供货方案、售后服务方案、应急方案、培训方案”等评审因素，与货物和安装没有直接关系，“方案”描述得再好，不代表货物的质量、功能和安装的售后服务质量就一定好，无论供应商采用什么样的“方案”，只要能保质保量供货并安装到位和售后服务到位，就实现了项目的最终目标。因此，若将上述各种“方案”设定为评审因素，由于这些“方案”属于无法量化的主观性评审指标，没有具体评判标准，则评审专家只能随意打分或倾向性打分，既不客观公正，又为暗箱操作提供了空间。

此外，该评审办法还存在其他问题。一是未将价格作为主要评审因素。根据《需求管理办法》第十九条：“采购需求客观、明确且规格、标准统一的采购项目，如通用设备、物业管理等，一般采用招标或者询价方式采购，以价格作为授予合同的主要考虑因素。”该项目采购标的为设备及安装，属于采购需求客观、明确且规格、标准统一的项目，本应采用招标或询价方式，并将价格作为主要评审因素，却采用了竞争性磋商方式，且将价格分值设定了最低限30分。二是混淆了“商务要求”的概念，《需求管理办法》第六条规定的“商务要求”是指“指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求”，该项目评审办法却将业绩和人员配备等企业实力当成了“商务要求”。

防范主观性评审因素的措施

一是建立评审办法备案审查机制。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十九条：“采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划，报本级人民政府财政部门备案。”财政部门要求采购人备案采购计划时，如项目采用综合性评审方法，应要求其将采购文件的评审办法随采购计划一同备案。尚未制定评审办法的，应要求采购人作出承诺，严格按照《需求管理办法》的规定设定评审因素，不设定没有量化的主观评审因素。财政部门收到备案材料时应重点关注评审办法，发现存在倾向性评审因素和未量化的主观评审因素，应以预警形式告知采购人予以纠正。

二是建立评审专家抵制机制。根据《政府采购评审专家管理办法》第十八条：“评审专家发现采购文件内容违反国家有关强制性规定或者采购文件存在歧义、重大缺陷导致评审工作无法进行时，应当停止评审并向采购人或者采购代理机构书面说明情况。”未量化的主观性评审因素因没有明确的评判标准，评审时自然无标准可循，评审工作也就无法进行。因此，未量化的主观性评审因素属于采购文件存在重大缺陷情形，评审专家发现时，应当停止评审，并将这一情况书面告知采购人或代理机构。各地财政部门落实《政府采购评审专家管理办法》时，应将未量化的主观性评审因素列为采购文件重大缺陷，并告知评审专家发现此重大缺陷应停止评审。

三是建立投诉事项监督检查机制。财政部门对投诉事项立案调查时，除了对投诉内容调查处理外，还应启动监督检查程序，对采购文件是否存在倾向性条款和评审办法是否存在未量化的主观性评审因素进行审查，发现存在违法违规问题，并认定影响或可能影响采购结果的，应责令采购人和代理机构及时整改，并根据其违法违规情节予以处理和处罚。

（作者单位：山东省潍坊市财政局）